全过程人民民主是习近平总书记关于社会主义民主政治的重大原创性理论成果。人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。党的二十大对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署。为更好地贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于发展全过程人民民主的部署要求，人民政协在开展协商过程中需重点把握好以下几对关系。

一、团结和民主的关系

团结和民主是人民政协的两大主题，是人民政协产生和发展的历史依据，也是人民政协继往开来的方向和使命。人民政协的团结和民主是建立在共同思想政治基础上的，二者相互联系、相辅相成、密不可分。把握好团结和民主的关系，需要各级政协克服过去不同程度存在的重建言资政、轻凝聚共识现象，不能把协商简单等同于对政策制定提出意见建议。在协商过程中，要坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，发挥大团结大联合的统一战线组织优势更好地发扬民主，在发扬民主中更好地增进团结。

人民政协具有巨大的包容性，政协委员无论来自哪个民族、哪个党派、哪个团体，无论从事何种职业，有没有或有哪一种宗教信仰，都享有平等的政治权利。发扬民主，就是要真协商，保障协商各方拥有平等的发言权利，贯彻“不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”方针，鼓励委员多讲话、讲真话、讲实话，广开言路，集思广益，让委员把真正的情况反映上来。通过改进工作方式方法、规范程序机制、优化环节设计，增加互动交流，推动协商有来有往、良性互动、层层深入，努力创造畅所欲言、宽松活跃的民主氛围。

增进团结就是要发挥人民政协界别众多、联系面宽、代表性强的优势，在协商过程中把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，发扬“团结——批评——团结”的优良传统，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，鼓励委员多提建设性意见，做好宣传政策、解疑释惑、传播共识、增进团结工作，努力使人民政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地，用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台，在共同思想政治基础上化解矛盾、凝聚共识的重要渠道。

二、民主和集中的关系

民主集中制是党和国家最根本的制度，是中国共产党的根本组织制度和领导制度，是我国国家组织形式和活动方式的根本原则。全过程人民民主包括全体人民依法实行的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。其中，政协协商重在通过民主协商为民主决策服务、通过协商的方式参与民主监督，主要是通过民主的方式更好地把各方面意见建议反映出来、为有效的集中服务，除协商人民政协一些内部事务外，不作最后的决策，这也是人民政协的性质定位决定的。把握好民主和集中的关系，需要各级政协引导委员准确把握政协协商在全过程人民民主中的地位和作用，一方面引导委员正确看待协商成果，建言不决策，不求说的算、但求说的对；另一方面加强协商成果的转化运用，及时向委员反馈成果采纳落实情况，激发委员议政建言积极性。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。我国的各项制度都是围绕人民当家作主设计和构建，整个国家治理体系都是围绕人民当家作主运转。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。选举民主与协商民主相结合，是我国社会主义民主的特点和优势。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的。人民代表大会是国家权力机关，依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，是实行选举民主的主要政治形式和组织形式；人民政协是实行协商民主的重要渠道和专门协商机构，在决策之前和决策实施之中开展协商提出意见建议、进行民主监督等，二者都是我国发扬社会主义民主的重要形式。人民政协和人民代表大会不是两院制下的上下议院关系，这和西方的两院制有本质区别。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”除政协协商外，政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商都是协商民主的重要渠道，它们和选举民主一起共同构成了我国全过程人民民主完整的制度优势和完整的参与实践优势。因此，人民政协是全过程人民民主的一个有机组成部分，应有效发挥专门协商机构的优势和作用，与其他民主形式相互配合，共同构成全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，共同构建多样、畅通、有序的民主渠道，共同实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一的全链条、全方位、全覆盖的民主，共同体现最广泛、最真实、最管用的社会主义民主性质。

政协协商的过程是各方面相互沟通商量而不是要拍板决策，要在中国共产党领导下，有效发挥政协位置超脱、人才荟萃、智力密集的优势，在决策之前和决策实施之中更加广泛、深入、经常地组织协商，尽可能提出问题、研究问题、提出意见建议，为科学民主决策提供智力支持、为落实决策营造良好环境。要引导委员更为理性、更为全面地看待协商成果。在协商中积极建言资政、服务党政决策是成果，增进各方对党和国家大政方针的了解、形成思想共识也是成果；加强民主监督、推动政策落地是成果，做好建言立论、启迪后人来者也是成果；反映群众意愿、表达各方诉求是成果，有效解疑释惑、敢于驳斥谬论也是成果。在此基础上，各级政协要注重完善协商成果的转化和落实反馈机制，将有价值的意见建议及时转化为提案、政协信息、调研报告、专题报告等向党委政府有关部门报送，加强与党政部门联系，及时将相关成果的采纳落实情况反馈给委员，形成工作闭环，激发委员履职热情。

三、形式和内容的关系

如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。人民政协作为专门协商机构，需要有一系列专门的协商形式。把握好形式和内容的关系，需要各级政协在丰富协商形式的基础上，落实好政协章程提出的制定年度协商计划有关要求，做到协商形式与协商内容相匹配。

政协章程规定，要综合运用各种形式，集协商、监督、参与、合作于一体，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常委会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。上述规定中提到的全体会议、专题议政性常委会会议等，是各级政协均应具有的基本协商形式。全国政协的协商工作规则规定了在全国政协经常开展的12种协商形式，包括全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、提案办理协商会、双周协商座谈会、远程协商会、专家协商会、界别协商、对口协商、网络主题议政、谈心谈话交流、联动协商，各类协商形式具有不同的定位、特点、参加人员、规模、程序，共同组成了系统性、制度化的协商议政格局。需要说明的是，这12种协商形式的分类和命名标准不一，不同的命名方式强调了该类协商形式的主要特点，有的协商议政活动兼具多种协商形式的特点，不同的协商形式可以作为单个协商议政活动举行，也可以在一个协商议政活动中相互衔接、相互嵌套多种协商形式。例如，全体会议和常委会会议是以参加主体命名的，分别表示全体委员参加的会议、全体常务委员会组成人员参加的会议。专题议政性常委会会议和专题协商会都是围绕某个专题进行协商，但二者的定位、参加人员范围、规模、会期长短、会议程序都不相同。提案办理协商是在提案的立案、交办、经办、督办、反馈各环节，提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面进行协商。界别协商主要是以界别为单位，在界别内、界别间以及界别委员同有关部门、界别群众进行协商，在每年的全体会议期间，专门安排半天时间召开界别协商会议。对口协商主要是政协各专门委员会组织委员同与该专门委员会业务对口的党政部门座谈协商。双周协商座谈会是以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为方法，约两周召开一次的会议形式，兼具了专题协商、界别协商、对口协商的特点。远程协商会主要是以网络视频方式协商讨论，联动协商主要是全国政协联系地方政协就涉及国家和地方相关领域工作的重要问题采用网络视频的方式进行协商。联动协商可以单独进行，也可以作为专题议政性常委会会议、专题协商会等会议日程的一部分进行。网络主题议政是有关专门委员会在委员履职平台开设主题议政群，组织委员围绕某个议题协商议政。网络主题议政可以单独开展，也可以作为其他协商议政活动的一个环节。目前，全国政协的全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会、远程协商会等一般都设有专门的网络议政环节。这样丰富的协商形式，加上不同协商形式之间的组合运用，确保了全国政协可以针对不同协商内容，邀请相应的参与人员，采用相应的协商程序，搭建专业的协商平台，实现高质量的协商效果。此外，地方政协结合实际，创立了一些具有地方特色、贴近基层的协商形式。例如，以协商主体或协商地点命名的协商形式，“粤商·省长面对面”协商座谈会，“书记省长来协商”议政性常委会会议，“社区协商”“院坝协商”“村寨协商”等。还有一些多个地方政协共建的地域联合协商形式，如京津冀政协主席联席会议、东北三省一区政协主席联席会议、沿黄九省（区）政协黄河流域生态保护和高质量发展协商研讨会议等，为推动政协协商与其他协商渠道相衔接作出了积极探索。

从协商内容上看，在各类协商形式中，全体会议是履行职能的最高形式，是全面协商，不设某一方面的具体议题。谈心谈话交流可以有主题，也可不设主题。其他协商形式的协商议政活动一般都要围绕一个议题进行，不同类型的会议匹配相应类型的议题。一般来说，会期越长、参加人员越多，讨论的议题就越宏观，反之就越微观。例如，全国政协的专题议政性常委会会议，会期一般2至3天，约500人参加，议题一般是有关“五位一体”总体布局中某一方面的宏观问题，如“加强生态环境保护，推进美丽中国建设”“促进社会主义文艺繁荣发展”，这些议题分别涉及生态文明建设和文化建设的诸多方面。例如，专题协商会，会期1天，约100人参加，一般是中等大小的议题，如“深化医药卫生体制改革”“推动大众创业、万众创新”等议题分别是医药卫生事业和经济工作中某一方面的工作。再比如，双周协商座谈会，会期半天，十几人发言，议题一般是比较具体的问题，如“加强中小企业数字化转型”“加快社会适老化改造”“中小学教研体系建设”等。远程协商会和网络主题议政通过互联网进行，一般讨论适合在网上进行、适合多数委员参与的议题。一些需要长期跟踪研究的问题也可以采取相应的协商形式多次协商。例如，全国政协的专家协商会坚持小范围、闭门协商，可以围绕同一议题或议题的不同方面多次召开会议、反复协商，可以选择具有一定前瞻性、敏感性的重大问题作为议题。议题选择要坚持问题导向，注重实效性，紧紧围绕党和国家中心工作，充分征求党政部门、政协委员等各方面意见，选择党政所需、群众所盼、政协所能的问题开展协商。在制定年度协商计划过程中，要注意发挥各类协商形式整体效能，协商内容尽量涵盖“五位一体”总体布局的各方面，为践行全过程人民民主的“全方位”要求作出贡献。

四、数量和质量的关系

发展全过程人民民主要把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。把握好数量和质量的关系，需要各级政协在开展协商过程中落实好三个“具体地、现实地”要求，在合理确定协商议政活动数量的基础上，不断提升协商质量。

党的十八大以来，各级政协认真贯彻落实党中央作出的“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”部署要求，不断丰富协商形式、提升协商密度，各类协商议政活动数量显著增加。以全国政协为例，在双周协商座谈会创立以前，年度重点协商议政活动主要有3次：1次全体会议、1次专题议政性常委会会议、1次专题协商会。在这样的协商议政格局下，协商形式和会议数量不足，带来了委员参与度不足，协商的深度、时效性、有效性不足等一系列问题。为改变这一现象，全国政协将专题议政性常委会会议和专题协商会增加到每年至少2次，创立双周协商座谈会、远程协商会，将每年的重点协商议政活动增加到20次左右。除此之外，界别协商会、网络主题议政、联动协商、专家协商会等新的协商形式也先后创立。全国政协的协商工作规则对每年各类协商活动的举办次数作出规定，为协商的经常化开展提供了制度保障。各级政协在确定协商议政活动数量时，要结合实际，既要保证一定数量，也要量力而行、确保质量。例如，政协章程明确规定全国政协“常务委员会每年至少举行两次专题议政性会议”，对地方政协的专题议政性常委会会议数量没有规定，这也是充分考虑了各级政协实际情况。据不完全统计，除少数县级政协外，各级政协常务委员会都能做到每年至少举行两次专题议政性会议。在全国政协创立双周协商座谈会后，一些地方政协也曾建立了双周协商座谈会制度，但是基本上都没有坚持下来。实践表明，地方政协设立的月度协商、双月协商、季度协商等制度比较适合不同层级政协组织的需求，既可以保证一定数量、又保证了协商质量。

提高协商质量，要坚持和运用好贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想中的立场观点方法，在协商议题的选择、会前调研、会中协商交流、会后成果转化的全过程，都要践行以人民为中心的发展思想，着眼于解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，努力推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。要发挥委员主体作用，提高委员协商议政能力，做到懂政协、会协商、善议政。要大兴调查研究，以调研的高质量保障建言的高质量，努力做到言之有物、言之有益、言之有用。根据内容需要，可对有的议题开展长期跟踪研究、反复协商，增强协商的实效。要加强机关干部队伍建设，提升“搭台”能力，提高服务保障协商议政活动的质量和水平。

五、线上和线下的关系

随着网络信息技术不断发展，国家治理正在逐步向网络空间延伸、向数字社会拓展。作为国家治理体系的重要组成部分，人民政协的工作也必然要向网络空间拓展。把握好线上和线下的关系，需要各级政协在开展协商过程中认真贯彻落实习近平总书记提出的“探索网络议政、远程协商等新形式”的要求，主动拥抱互联网，做好网上协商议政、凝聚共识工作，推动线上线下相互融合、相互促进。

开展网络议政、远程协商需要有专门的协商形式。如前所述，在全国政协的协商议政格局中，网络主题议政、远程协商会、联动协商是3种专门的依托互联网开展的协商形式，实现了制度化、常态化运行。互联网不受时空限制、实时性好、互动性强、受众面广的优势，使得网络议政、远程协商比传统的现场会议参与人数更多、协商时间可以更长、开展更加灵活方便、发言信息量更大、互动形式更加多样、协商成果影响面更广。例如，全国政协的网络主题议政，一般邀请全体委员参加，而传统的协商形式中只有全体会议是全体委员参加，网络主题议政的经常性开展大大提高了委员参与度，彻底解决了“年委员”问题。此外，线上协商还可以邀请与议题有关的党政部门同志、专家学者、群众代表等参加，为社会公众有序政治参与提供了重要渠道，为推动构建多样、畅通、有序的民主渠道发挥了重要作用。在网络主题议政中，参与人员可以不受时空限制随时发言，发言内容可长可短，可以采用文字、语音、图片、视频等多种形式发表意见建议、提供相关情况，也可以请一些领导、专家作专业化解读和引导，因此建言献策的信息量、凝聚共识的受众人数等都得到了提升。在召开远程协商会时，一些委员在工厂学校、田间地头等基层一线进行现场连线发言，有时还插入相关的视频和图片，与会人员可以更加直观鲜活地了解相关情况，丰富了互动交流的形式。通过联动协商，全国政协和部分地方政协围绕协商议题共同研究讨论，可以更好发挥政协协商的整体效能。此外，一些地方政协积极探索，在手机应用程序开设“微心愿”“微建议”“微协商”等，搭建委员服务基层群众的协商平台，取得了积极成效。

在此基础上，线上协商还可以融入线下协商，提升传统协商形式的效能。例如，根据议题需要，把网络主题议政作为重要协商议政活动的环节，把联动协商纳入常委会会议等重大协商议政活动日程，在全体会议期间请委员通过网络提交意见建议等。这样，各类协商议政活动，只要协商内容适合在网络上进行讨论、适合多数人参与，都可以加上网络议政、远程协商的形式，线上线下的意见建议统一纳入协商成果转化体系，促进线上协商和线下协商共同发展。此外，可以充分利用网络信息技术手段加强和改进协商议政活动的筹备组织工作。例如，请委员通过履职平台提交提案、大会发言，向委员精准推送参加会议活动的日程、席次、住宿和车辆安排以及会议材料等信息，有效提升会议服务水平。对全体会议、常委会会议的大会发言进行网络直播，扩大协商成果的影响力。

六、守正和创新的关系

我国坚持发展全过程人民民主，健全人民当家作主制度体系，是坚持从国情出发、从实际出发作出的必然选择，是在历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。人民政协事业必将随着全过程人民民主的推进而不断创新发展。把握好守正和创新的关系，需要各级政协在开展协商过程中认真贯彻落实习近平总书记对新时代加强和改进人民政协工作的总体要求和推进全过程人民民主建设的部署要求，坚持稳中求进，围绕发挥人民政协专门协商机构作用，加强思想政治引领、广泛凝聚共识，强化委员责任担当，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制，把人民政协制度优势转化为服务国家治理效能，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

在推进创新的同时，要坚持政治原则、弘扬优良传统。对此，全国政协的协商工作规则作出了概括规定，强调全国政协协商工作坚持中国共产党的领导，把握政协性质定位，确保正确政治方向；坚持以宪法法律和政协章程为依据，遵守纪律，注重内外有别；坚持服从服务大局，协商于决策之前和决策实施之中，助推决策优化和决策落实；坚持以人民为中心履职尽责，做到协商为民；坚持团结和民主两大主题，贯彻民主集中制，弘扬“团结——批评——团结”优良传统，求同存异、聚同化异，广泛凝心聚力。

实践充分证明，中国社会主义民主政治具有强大生命力，中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路。新的征程，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各级政协组织和各方面的共同努力下，政协协商必将在践行全过程人民民主中焕发出更加澎湃的生机活力。

作者：张月卓 全国政协办公厅秘书局副局长

来源：《中国政协》2024年第4期